סמכות בית המשפט לדון בפרשנות תב"ע

בתי המשפט בארץ נדרשים לעתים לדון בפרשנות של תוכנית, כמשמעותה בחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 ולרבות תוכנית בנין עיר.

צורך זה מתעורר לדוגמא, כאשר דנים בחוקיות של היתר בניה. כידוע, היתר בנייה חייב להתאים לתכנית שחלה על הקרקע שרלוונטית לגביו, וזאת לאור סעיף 145(ב) לחוק התכנון והבניה, אשר קובע שרשות הרישוי המקומית רשאית לתת היתר לבניה רק בתנאי שהוא מתאים לתוכנית שחלה על הקרקע.

לפיכך, על מנת לקבוע האם היתר בנייה הוצא כדין, יש לבחון האם הוא מתאים לתכנית החלה על הקרקע הנוגעת להיתר ובדיקה זו כרוכה לעתים בפרשנות הוראות התכנית.

בעניין זה התעוררה השאלה האם לבית המשפט יש בכלל סמכות לדון בפרשנות תוכנית ולהתערב בשיקול הדעת של ועדות התכנון והבניה וכיצד.

ההלכה בעניין זה, כפי שנקבעה על ידי בית המשפט העליון כבר לפני שנים רבות, קובעת כי מעמדה הנורמטיבי של תב"ע הנו כשל חיקוק ועל כן בית המשפט מוסמך לדון בפרשנות תוכנית, ממש כשם שהוא מוסמך לדון בפרשנות של כל חיקוק אחר.

כללי הפרשנות של תוכנית, שמעמדה הנו כשל חיקוק כאמור, הנם בדומה לכללי הפרשנות של כל חיקוק אחר ומטרתם הנה להתחקות אחר תכליתו של החיקוק.

על מנת להבין מהי תכלית התוכנית, יש להיעזר בלשון התוכנית, במסמכיה והקשר הדברים, ולפרש את הוראות התוכנית באופן שמגשים את תכליתה באופן המיטבי.

דוגמאות מהפסיקה: סמכות דיון בפרשנות תב"ע

במסגרת הדיון המעניין בהליך עע"מ 2339/12 יונתן שוחט נ'  הוועדה המקומית לתכנון ולבניה כפר סבא ציין בית המשפט העליון כי הלכה מושרשת היא מקדמת דנא, כי תכניות בניין עיר הן בגדר חיקוק,  וכפועל יוצא ממעמדה של תכנית בניין עיר כחיקוק, הרי שבית המשפט הוא זה המוסמך לפרשה.

הלכה זו מסתמכת על שורה ארוכה של פסקי דין שניתנו על ידי ביהמ"ש העליון לפני שנים רבות, ובהם פסק הדין שניתן בהליך ע"א 8797/99 אנדרמן נ'  ועדת הערר המחוזית לפי חוק התכנון והבניה.

פסק דין זה קבע שבית משפט מינהלי בוחן את חוקיותה של תכנית בניין עיר. בדומה מכריע הוא, כמעשה שבשיגרה, בשאלת פרשנותה.

עוד נקבע שתכנית היא חיקוק וכי בתי המשפט, לערכאותיהם השונות, הנם לעולם הפרשנים המוסמכים של הדין, לרבות תכניות בניין עיר, שהן כאמור חיקוק.

לפיכך, השאלה איננה האם יש מקום להתערב בשיקול הדעת של ועדות התכנון בפרשנות התכנית, אלא מהי פרשנותה הנכונה של התכנית החלה, וההכרעה בשאלה זו מסורה בידי בתי המשפט.

הכירו את כללי הפרשנות

כאמור, תוכנית הנה חיקוק ועל כן כללי הפרשנות של תוכנית הנם בדומה לכללי הפרשנות של כל חיקוק אחר ואשר מטרתם הנה להתחקות אחר תכליתו של החיקוק.

במסגרת הליך ע"א 3213/92 נקר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הרצליה נקבע כי כל תכנית בנייה מסורה, ככל חוק אחר, לפרשנותו של בית המשפט וכי בבואו לפרש תכנית, יעזר בית המשפט בכללים הפרשניים שעומדים לרשותו, כך שמטרתו היא להתחקות אחר תכלית התכנית וכוונת מוסד התכנון.

מלאכת הפירוש תיעשה תוך שילובם של התקנון, התשריט והנסיבות החיצוניות האופפות את התכנית.

במסגרת פסק הדין בהליך עע"מ 241/12 ‏ועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה מחוז דרום נ' פז בית זיקוק אשדוד בע"מ צויין כי כפי שנפסק לא אחת, מעמדה הנורמטיבי של תכנית מתאר הוא כשל חיקוק, וכי נקודת המוצא הפרשנית לקביעת משמעותה של הוראה חקוקה היא לשונה.

מבין שלל האפשרויות שהלשון סובלת, על הפרשן לבחור בזו המגשימה באופן מיטבי את תכליתה של הנורמה.

תכליתה של תכנית המתאר היא המטרות, הערכים, המדיניות והפונקציות החברתיות שהתכנית מבקשת להגשים, כפי שהם נלמדים ממכלול הוראותיה, נספחיה, והקשרה התכנוני.

יש לפרש תכנית מתאר באופן שיעלה בקנה אחד עם פרשנותה של תכנית שמעמדה במדרג תכנוני גבוה יותר. עקרון פרשני זה נובע מהצורך בהרמוניה תכנונית ובשמירה על ההיררכיה הקבועה.

גם בפסק הדין בהליך עע"מ 7926/06 אדרי-אל ישראל בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה גליל עליון נקבע שבהיות תכנית המתאר חיקוק, מתפרשות הוראותיה כדרך שבה מתפרשים מונחים בכל דבר חקיקה אחר, דהיינו בהתאם לתכליתה של התכנית, וזאת כפי שהיא מוצאת ביטוי בלשון הוראות התכנית, במסמכים אחרים שבתכנית, כגון שרטוטים ובהקשרם של הדברים.

עוד הודגש בפסק דין זה כי אין מדובר בהתערבות בשיקול הדעת המסור למוסדות התכנון כגופים מקצועיים לקבוע את הוראות התכנית בהליך התכנוני הקבוע בחוק, התערבות שבה נוקטים בתי המשפט מידה של צמצום.

במסגרת הדיון בהליך עע"מ 241/12 ‏הנ"ל גם הוסבר כי לעניין אמת המידה לביקורת שיפוטית על החלטותיהם של מוסדות התכנון, יש להבחין בין שני סוגי החלטות.

על החלטות בעניינים תכנוניים-מקצועיים, המסורים לשיקול דעתן של רשויות התכנון, תחול ביקורת שיפוטית מצומצמת יחסית, התחומה לעילות ההתערבות במעשה המינהלי בלבד.

אולם שונים הם פני הדברים ביחס לפרשנות של הוראה בתכנית, שכן בית המשפט הוא לעולם הפרשן המוסמך של דברי חקיקה, ותכניות מתאר בכללותם ובמקרה כזה תבוצע הפרשנות של הוראות התוכנית כפי שצויין לעיל.

דוגמא:

במסגרת הליך עת"מ 15057-11-16 שכטר ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה חיפה הוגשה עתירה מטעם תושבי שכונות רמת גולדה ורמת בגין בחיפה, כנגד החלטת הוועדה המקומית בחיפה להוציא היתר בניה להקמת מתקן אנטנה סלולארית בשכונת רמת גולדה וזאת עבור חברות הסלולאר פלאפון, סלקום ופרטנר.

העותרים טענו שהיתר הבניה ניתן שלא כדין, מאחר שהוא מנוגד לתכנית תמ"א 36א', שמכוחה ניתן להתיר הקמת אנטנות סלולריות.

בית המשפט המנהלי פירש וניתח את הוראות תוכנית זו, וקבע שהיתר הבניה אכן מנוגד לתוכנית ודינו להתבטל וזאת מסיבות שונות, לרבות מאחר ששיטת השידור ומאפייני התדר של האנטנה הסלולרית אינם עונים על תנאי התוכנית לגביהם, וכן מאחר שהאנטנה הוקמה באזור בניה עירונית, בניגוד לסעיף 19 לתכנית שקובע כי: "לא תותר באיזור בניה עירונית הקמת מתקן שידור על הקרקע".